行政案件案由与诉权保护

《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》（以下简称《规定》）已于2020年12月7日由最高人民法院审判委员会第1820次会议讨论通过，自2021年1月1日起施行，《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号，以下简称2004年案由通知）同时废止。

 一、行政案件案由的意义

《规定》指出，行政案件案由是行政案件名称的核心组成部分，起到明确被诉对象、区分案件性质、提示法律适用、引导当事人正确行使诉讼权利等作用。

准确确定行政案件案由，如《规定》指出的，“有利于人民法院在行政立案、审判中准确确定被诉行政行为、正确适用法律，有利于提高行政审判工作的规范化程度，有利于提高行政案件司法统计的准确性和科学性，有利于为人民法院司法决策提供更有价值的参考，有利于提升人民法院服务大局、司法为民的能力和水平。”

但是准确确定行政案件的案由的意义不仅仅是上面这些，对于公民法人来说，维护自己的合法权益，正确的提起和进行诉讼同样具有十分重要的意义。因此，行政诉讼中的代理律师认真学习《规定》，全面准确领会该规定，可以更好的发挥专业律师的作用，减少程序上的折腾，最大限度的维护公民的合法权益。

二、行政案件案由的分级

《规定》指出，行政案件案由共分为三级，其中一级案由就只有一个，为“行政行为”。“行政行为”是指行政机关与行政职权相关的所有作为和不作为。

二级案由是对一级案由的细化，三级案由则是对二级案由的具体化。由于行政管理领域及行政行为种类众多，《规定》仅能在二、三级案由中列举人民法院受理的常见案件中被诉行政行为种类或者名称，无法列举所有被诉行政行为。为了确保行政案件案由表述的规范统一以及司法统计的科学性、准确性，各级人民法院应当严格按照《规定》表述案由。对于《规定》未列举案由的案件，可依据相关法律、法规、规章及司法解释对被诉行政行为的表述来确定案由,不得使用“其他”或者“其他行政行为”概括案由。

鉴于目前我国法律、法规对行政机关作出的行政行为并无明确的分类标准。《规定》列举的二级案由主要包括：行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政许可、行政征收、行政征用、行政登记、行政确认、行政给付、行政允诺、行政征缴、行政奖励、行政收费、政府信息公开、行政批复、行政处理、行政复议、行政裁决、行政协议、行政补偿、行政赔偿及不履行职责、公益诉讼等23种。

三级案由主要是按照法律法规等列举的行政行为名称，以及行政行为涉及的权利内容等进行划分 ，目前确定为22类，140余个。

三、行政案由适用原则

《规定》指出，人民法院在确定行政案件案由时，应当首先适用三级案由；无对应的三级案由时，适用二级案由；二级案由仍然无对应的名称，适用一级案由。例如，起诉行政机关作出的罚款行政处罚，该案案由只能按照三级案由确定为“罚款”，不能适用二级或者一级案由。

在同一个案件中存在多个被诉行政行为时，可以并列适用不同的案由。例如，起诉行政机关作出的罚款、行政拘留、没收违法所得的行政处罚时，该案案由表述为“罚款、行政拘留及没收违法所得”。如果是两个以上的被诉行政行为，其中一个行政行为适用三级案由，另一个只能适用二级案由的，可以并列适用不同层级的案由。

四、不可诉行为案件案由

《规定》指出，当事人对不属于行政诉讼受案范围的行政行为或者民事行为、刑事侦查行为等提起行政诉讼的案件，人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定中的相关表述确定案由，裁定不予受理或驳回起诉。

裁定书对该不可诉行为的案由具体表述为：国防外交行为、发布决定命令行为、奖惩任免行为、最终裁决行为、刑事司法行为、行政调解行为、仲裁行为、行政指导行为、重复处理行为、执行生效裁判行为、信访处理行为等十一种。

最高法院在发布这个规定的时候做了说明，说明中指出：例如，起诉行政机关行政指导行为的案件，案由表述为“行政指导行为”。应当注意的是,“内部层级监督行为”“过程性行为”均是对行政行为性质的概括，在确定案件案由时还应根据被诉行为名称来确定。对于前述规定没有列举，但法律、法规、规章或者司法解释有明确的法定名称表述的案件，以法定名称表述案由；尚无法律、法规、规章或者司法解释明确法定名称的行为或事项,人民法院可以通过概括当事人诉讼请求所指向的行为或者事项确定案由,例如，起诉行政机关要求为其子女安排工作的案件，案由表述为“安排子女工作”。

五、特殊行政案件案由

《规定》 对于事件中常见的几种特殊的行政案件之案由的确定规则如下：

（一）行政复议案件

《规定》指出，行政复议机关成为行政诉讼被告，主要有三种情形：一是行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请；二是行政复议机关改变（包括撤销）原行政行为；三是行政复议机关维持原行政行为或者实体上驳回复议申请。第一、二种情形下，行政复议机关单独作被告，按《暂行规定》基本结构确定案由即可。第三种情形下，行政复议机关和原行政行为作出机关是共同被告，此类案件案由表述为“××（行政行为）及行政复议”。例如，起诉某市人民政府维持该市某局作出的政府信息公开答复的案件，案由表述为“政府信息公开及行政复议”。

（二）行政协议案件

《规定》指出，确定行政协议案件案由时，须将行政协议名称予以列明。当事人一并提出行政赔偿、解除协议或者继续履行协议等请求的，要在案由中一并列出。例如，起诉行政机关解除公交线路特许经营协议，请求赔偿损失并判令继续履行协议的案件，案由表述为“单方解除公交线路特许经营协议及行政赔偿、继续履行”。

（三）行政赔偿案件

《规定》指出，行政赔偿案件分为一并提起行政赔偿案件和单独提起行政赔偿案件两类。一并提起行政赔偿案件，案由表述为“××（行政行为）及行政赔偿”。例如，起诉行政机关行政拘留一并请求赔偿限制人身自由损失的案件，案由表述为“行政拘留及行政赔偿”。单独提起行政赔偿案件，案由表述为“行政赔偿”。例如，起诉行政机关赔偿违法强制拆除房屋损失的案件，案由表述为“行政赔偿”。

（四）一并审查规范性文件案件

《规定》指出，一并审查规范性文件案件涉及被诉行政行为和规范性文件两个审查对象，此类案件案由表述为“××（行政行为）及规范性文件审查”。例如，起诉行政机关作出的强制拆除房屋行为，同时对相关的规范性文件不服一并提起行政诉讼的案件，案由表述为“强制拆除房屋及规范性文件审查”。

（五）行政公益诉讼案件

《规定》指出，行政公益诉讼案件案由按照“××（行政行为）”后缀“公益诉讼”的模式确定，表述为“××（行政行为）公益诉讼”。例如，人民检察院对行政机关不履行查处环境违法行为法定职责提起行政公益诉讼的案件，案由表述为“不履行查处环境违法行为职责公益诉讼”。

（六）不履行法定职责案件

《规定》指出，“不履行法定职责”是指负有法定职责的行政机关在依法应当履职的情况下消极不作为，从而使得行政相对人权益得不到保护或者无法实现的违法状态。未依法履责、不完全履责、履责不当和迟延履责等以作为方式实施的违法履责行为，均不属于不履行法定职责。

在不履行法定职责案件案由中要明确行政机关应当履行的法定职责内容，表述为“不履行××职责”。例如，起诉行政机关不履行行政处罚职责案件，案由表述为“不履行行政处罚职责”。此处法定职责内容一般按照二级案由表述即可。确有必要的，不履行法定职责案件也可细化到三级案由，例如“不履行罚款职责”。

（七）申请执行人民法院生效法律文书案件

《规定》指出，申请执行人民法院生效法律文书案件，案由由“申请执行”加行政诉讼案由后缀“判决”“裁定”或者“调解书”构成。例如，人民法院作出变更罚款决定的生效判决后，行政机关申请人民法院执行该判决的案件，案由表述为“申请执行罚款判决”。

（八）非诉行政执行案件

《规定》指出，非诉行政执行案件案由表述为“申请执行××（行政行为）”。其中，“××（行政行为）”应当优先适用三级案由表述。例如，行政机关作出责令退还非法占用土地的行政决定后，行政相对人未履行退还土地义务，行政机关申请人民法院强制执行的案件，案由表述为“申请执行责令退还非法占用土地决定”。

六、案由与诉权保护

诉权，又可以通俗的称为当事人打官司的权利，是指公民、法人向国家审判机关提交请求，请求依法保护自己的合法权益的权利。诉权按照诉讼的性质不同可以分为民事诉权、刑事诉权、行政诉权三种。诉权因角度不同还可以作实体意义和程序意义之分类。从实体意义的角度 ，诉权还可称“胜诉权”，是当事人提起诉讼的条件；从程序意义的角度，诉权可称为“起诉权”，是当事人依靠法院审判活动，实现其权益请求的权利。

实体诉权与程序诉权的划分对于审判活动的正当性和结果的合法性有着十分重要的意义。二者又是紧密联系的，因为权利主体从法律关系发生之时起，就享有实体诉权，但要实现这种权利，还必须同时具备程序诉权，法院才能够受理和进行审判活动，二者具备，权利人即有可能胜诉。虽有程序诉权而无实体意义上的诉权，权利人必败诉；反之，只有实体诉权而无程序诉权即丧失胜诉权，也就是如果当事人起诉不符合程序的要求就可能法院不受理或作出驳回起诉的行政裁定，起诉人的实体权利就得不到法律的支持与保护。

行政诉讼案件的原告谋求人民法院支持其诉求的第一个问题是人民法院受理原告的起诉。行政诉讼法第三条对此的规定是：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理”。这里的应当受理，指的是属于人民法院的受案范围。《行政诉讼法》第二章对行政诉讼的受案范围作了明确规定，也就是说并不是所有行政争议，行政相对人都可以向法院提起行政诉讼，只有当行政争议在法律规定的受案范围之内，行政相对人及利害关系人才可以提起行政诉讼，寻求法律的支持。

对此，当最高法院关于案由的这个规定发布后，就有朋友担心会影响到当事人的诉权。2014年《行政诉讼法》修改，率先规定并实施立案登记制，其意义就在于保护行政相对人和利害关系人的诉权。最高法院之所以需要强调这个问题，有着极其重要的现实意义。近几年来，立案登记制受到冲击的现象频繁发生，立案难审理难的问题依然存在，对于公民法人的诉权仍然需要依法保护。

为此，最高人民法院在公布这个《规定》时强调，各级人民法院要正确认识行政案件案由的性质与功能，不得将这个《规定》等同于行政诉讼的受理条件或者范围。判断被诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围，必须严格依据行政诉讼法及相关司法解释的规定。

需要重视的是，起诉虽然属于人民法院受案范围，原告的诉讼主张能否得到法院的支持，其胜诉权是否还在，还需要有一个重要的条件，就是在法定的起诉期限内提起诉讼。关于起诉期限的问题，我的专著《行政诉讼实务谈》并有多篇文章对此做了阐述，本文就不再重复。

重要的问题需要重复一遍：要正确认识行政案件案由的性质与功能，不得将这个《规定》等同于行政诉讼的受理条件或者范围。最高法院之所以需要强调这个问题，有着极其重要的现实意义，对于公民法人的诉权仍然需要依法保护。

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王才亮

学者型律师，北京市才良律师事务所主任，北京航空航天大学法学院、人民大学律师学院兼职教授，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任，中华全国律师协会宪法与行政法专业委员会顾问。出版专著三十余本，发表论文百余篇。2010年获《时代周报》时代人物，《中国律师》杂志年度新闻人物。2011年获《中国新闻周刊》“影响中国年度人物”；《南方人物周刊》“50名中国年度魅力人物”。

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